신 대구-부산고속도로 ‘I-WAY 특혜의혹 모락모락'

경실련, 국민혈세로 민자사업 재벌 위한 특혜보장사업 전락

김경식 기자

<경실련 “총 7천594억원(약정이윤의 5.2배) 폭리 발생”/ 가격경쟁 없는 사업자선정방식 재벌건설업자 사업독점 / 토공사와 터널공사 등 공사비는 실제공사비보다 1.5배 이상 부풀려져>     ▲ 자료-경실련 민간건설업체의 자본이 투입돼 건설된 대구-부산민자고속도로가 재벌건설사들에 대한 특혜 및 부실시공 의혹에 휩싸이면서 잡음이 끊이지 않고 있다. 경제정의실천시민연합(이하 경실련)은 지난 1월 25일 ‘민자고속도로 건설의 예산낭비 실태 및 특혜분석’이라는 자료를 통해, 대구-부산민자고속도로와 서울-춘천민자고속도로(2009년 완공예정)의 도급공사비와 실제공사비를 비교분석한 충격적인 결과를 발표했다. 경실련에 따르면 2개 민자사업의 실제공사비와 이윤을 분석한 결과 실제공사비는 당초 도급공사비보다 1.5배 이상 부풀려지면서 재벌건설사의 컨소시움으로 구성된 사업시행자가 총 1조2천444억원의 폭리를 취한 것으로 추정됐다. 이런 가운데 대구-부산민자고속도로의 시공건설사와 관련 공무원에게 정부가 무더기로 훈장을 수여해 논란이 일고 있다. 또한 정부가 민자고속도로 문제점에 대해 근본적인 제도개선은 뒤로한 채 건설사의 입장만을 두둔하고 있다는 지적이 일고 있다. 지난 1월 25일 정부는 ‘현대산업개발 등 건설사 임원과 건설교통부 및 도로공사 직원 등 12명에 대해 신대구부산 고속도로 건설에 기여한 공로로 25일 훈장 및 포장을 수여했다. 현대산업개발 권모 상무는 동탑산업훈장, 금호건설 박모 상무는 철탑산업훈장을 받았다. 또 건교부 이모 사무관 등 2명은 근정포장, 대림산업 강모 부장 등 5명은 산업포장을 받았다. 경실련은 직접 시공도 하지 않으면서 정부와 약정한 이윤보다 약 5배의 폭리를 취한 기업과 이를 방조한 공무원들에게 어떤 공로로 훈포장을 줬는지 납득할 수 없다는 입장을 밝혔다. 경실련이 대구-부산민자고속도로 사업시행자인 신대구부산고속도로(주)(현대산업개발, 금호건설, 대우건설, 두산중공업, 대림산업, SK건설, 경동산업, 협성종합건업 등 8개 컨소시움)의 도급금액과 실행금액을 비교한 결과, 실행금액은 전체 공사비 1조 7천360억원의 56.3%에 불과한 9천766억원, 총이득 규모는 정부와 약정한 1천468억원의 5.2배인 7천594억원에 이르는 것으로 나타났다. 사업비에서 6천126억원의 거품이 발생했고, 이 거품이 그대로 통행료에 반영된 것이라는 게 경실련의 설명이다. 따라서 6천126억원이나 되는 거품이 포함된 사업비를 근거로 책정된 8천500원의 통행료가 그대로 유지된다면 사업시행자는 공사비뿐만 아니라 통행료에서도 폭리를 얻게 되고, 이는 그대로 시민의 부담으로 전가되게 된다는 것이다. 계약내용 이윤보다 각각 5.2배 및 4.8배 폭리 경실련이 대구-부산 및 서울-춘천 민자고속도로 도급계약내역서 및 사업자 실행원가를 통하여 총공사비 현황을 비교분석한 결과, 민자사업과 재정사업의 정부(민자사업은 원청)가격은 시장가격과 대비하여 서로 비슷한 정도인 2배 정도 부풀려져 있었고, 대구-부산 및 -서울-춘천 민자고속도로 민자사업의 경우 가격검증 절차 없이 수의계약방식으로 설계가격의 100%로 계약을 체결하기 때문에 계약내용의 이윤보다 각각 5.2배 및 4.8배의 폭리를 취하고 있었다. 이 같은 결과가 발생할 수밖에 없는 이유는, 지난 40년간 가격산정의 유일한 기준으로 활용되고 있는 품셈이 엉터리였고 원가산정방식까지 부풀려져 있기 때문에 가능했다는 게 경실련의 설명이다. 경실련은 “이처럼 엄청난 폭리를 취하고 있는 민자고속도로 건설사업이 소수의 재벌급 대형건설업체가 독식하고 있고, 그들은 자신들의 조직력과 자금력을 동원해 각종 검증시스템과 경쟁없는 특혜제도를 유지시키는 노력을 하고 있지만, 국민의 곳간을 책임지고 있는 정부는 재벌급 건설회사들이 합법적으로 폭리를 취할 수 있도록 특혜구조를 방치하고 있다”고 주장했다. 경실련은 이어 “치열한 가격경쟁은 다단계 하청구조속에 있는 대다수 하도급업체와 비정규 일용직노동자들에게만 적용되고 있을 뿐이며, 오히려 재벌급 대형건설업체는 이들에 대해서는 철저한 가격경쟁방식을 동원해 자신들의 폭리를 키우고 있다”며 “결국 정부는 직접 시공하지도 않는 ‘무늬만 건설회사’인 대형건설업자가 중간에서 막대한 이익을 챙기는 현실을 방치함으로써 국민의 귀중한 혈세를 낭비할 뿐만 아니라, 중·소 건설기업과 덤프 등 비정규직, 일용직 노동자들과 같은 서민들의 고통을 더욱 증가시키고 있다”고 지적했다. 이에 경실련은 정부에 대구-부산민자고속도로의 관리운영비를 철저하게 검증해 확인한 관리운영비와 전체 공사비에서 거품을 뺀 금액을 기준으로 통행료를 다시 산정할 것을 촉구했다. 대형건설업체 특혜와 독점이익 보장 경실련은 이와 같은 터무니없는 일이 발생한 것은 가격경쟁 절차 없이 수의계약방식으로 공사비가 결정되는 민간투자시설사업의 사업비 결정방법 때문이라고 주장했다. 경실련은 “정부와 계약한 총공사비 대비 공사투입비인 실행원가(자체원가)율이 50%에 불과한 상황에서 사업시행자는 간접비용에서 뿐만 아니라 직접공사비에서 엄청난 이득을 챙길 수 있는 것이다”며 “그러면서도 민간투자시설사업을 독식하고 있는 대형건설업체들은 대구-부산민자고속도로의 경우, 토공사(깍기, 운반, 쌓기 등)의 하도급율 49.9%, 터널공사(암반뚫기, 콘크리트 바르기 등)의 하도급율 58.6%처럼 다단계하청구조속에 있는 대다수 하도급업체와 비정규 일용직 노동자들에 대해서는 철저한 가격경쟁방식을 동원하여 폭리를 취하고 있다. 결국 민간투자시설사업은 대형건설업체에게 특혜와 독점이익을 보장해 주는 대신 국민의 부담과 중·소건설기업과 덤프 등 비정규직, 일용직 노동자들의 고통을 가중시키는 사업으로 전락해 있는 것이다”고 지적했다. 경실련은 이어 “이는 중앙정부뿐만 아니라 대구광역시 등 지방정부에서도 반복적으로 나타나고 있는 문제이다”면서 대구-부산민자고속도로의 사례를 계기로 대구광역시가 시행한 민간투자시설사업에 대한 전면적인 조사와 평가와 시행하려는 사업에 대한 근본적인 재검토를 촉구했다. 경실련은 또한 “중앙지하상가 문제가 불거진 이래, 대구광역시가 시행한 민간투자시설사업의 문제점을 제기하고 시정을 요구해왔다”며 “그리고 대구광역시도 공사비를 검증해 확정하고(중앙지하상가재개발사업), 최소운영수입보장률을 하향 조정(범안로사업)하는 등 문제점을 시정해 왔다. 그러나 이러한 대구광역시의 조치는 민간투자시설사업의 문제점을 근본적으로 해결하는 것에는 턱없이 미치지 못하는 것일 뿐만 아니라, 하도급내역서를 공개하지 않는 등 그 방법과 내용에서 투명성이 결여되어 있는 것이다”고 문제점을 꼬집었다. 경실련은 미래의 사업을 위해서라도 이미 시행된 민간투자시설에 대한 전면적인 조사와 평가를 실시할 것을 요구했다. 한편 경실련은 그 동안 환경보전과 개발에 대한 가치판단 이전에 민간투자시설사업의 제도적 한계, 이를 운영하는 대구광역시의 의지와 능력에 대한 신뢰의 부재, 경제적 타당성의 부족 등으로 대구광역시가 추진하고 있는 상인-범물 도시외곽순환도로 민간투자시설사업을 반대해 왔다. 그리고 교통수요예측의 타당성 검증과 책임소재의 명확한 규정, 공사비의 철저한 검증, 최소운영수입보장의 폐지, 사업진행과 관련된 정보의 공개 등의 안전장치를 마련한 후에 사업추진 여부를 결정할 것을 요구해왔다. 경실련은 “그러나 대구광역시는 차기 시장에게 부담을 넘기지 않겠다는 미명아래 이러한 전제를 거의 충족하지 못한 상황에서 이 사업을 일방적으로 강행하고 있다”면서 “다시한번 가격경쟁을 통한 총사업비 책정, 최소운영수입보장조항의 폐지, 잘못된 교통수요예측자에 대한 책임 장치 등을 마련한 후에, 이 사업의 추진여부를 결정할 것을 요구한다”고 밝혔다. 이 같은 요구가 받아들여지지 않고, 대구광역시가 이 사업을 일방적으로 추진한다면 할 수 있는 모든 방법을 동원해 제지할 것이라고 경실련은 밝혔다. 이에 대해 민간투자법을 관할하고 있는 기획예산처와 사업자 관리를 맡고 있는 건설교통부는 사업자 선정 및 공사비검증 등이 의무화되어 있고 각 과정에서 심의위원회의 심의를 적정하게 했으며, 건설사들의 막대한 이익은 실제공사비에 대한 건설사들의 폭리가 사업시행자가 가져가는 사적경영 사항이라 해명했다. ra9091@sisaseoul.com <경실련, 민자고속도로 건설의 예산낭비 실태 및 특혜 분석 보고서> 경실련은 국책사업의 특혜구조 청산, 부패 척결, 예산낭비 요인 제거를 위해 재정(정부건설)고속도로와 민자(민간자본건설)고속도로 건설의 실제 투입비용을 비교 분석해 낭비되는 예산의 규모와 특혜 구조를 밝혀내고 동시에 국고 낭비를 막을 수 있는 대안을 제시하는 네 번째 실태조사를 했다. 2005년 경실련이 조사해 밝혀낸 예산낭비 실태와 특혜구조는 ▲ 공무원이 직접 사업을 수행하는 국도건설사업 중 정부가격이 시장가격에 비해 2배(간접비를 포함하면 2.6배)나 부풀려졌고, 한국도로공사의 고속도로 건설사업 역시 정부가격이 2.2배(직접공사비)나 부풀려져 있었다. ▲ 건교부가 직접 사업을 집행하는 국도건설 사업은 가격경쟁제도(최저가낙찰제)를 회피하기 위해 재벌급 건설업체가 담합 등 불공정거래가 용이한 턴키·대안으로 입찰방식을 바꾸었고 이로 예산낭비 규모가 1조6천596억에 달했다. ▲ 건교부가 직접 사업을 집행하고 있는 국도건설 사업비가 공기업인 한국도로공사가 집행하는 고속도로 건설사업비 보다 오히려 더 높았다. 이것의 주요원인으로는 건교부가 가격경쟁방식을 회피하기 위해 실효성 없는 턴키·대안입찰 방식을 다수 발주하여 소수의 재벌급 건설회사에게 특혜가 갈 수 있도록 하였고, 이로 인해 부패 양산과 혈세가 낭비되고 있었다. 이 같은 결과, 현재 우리나라 건설산업은 국제 경쟁력을 거의 상실했지만, 국내에서는 재정지원과 경쟁 없는 입찰 등 과잉보호로 통해 엄청난 폭리를 취하고 있다. 이러한 소수 재벌건설 회사의 폭리는 경쟁 없이 담합을 통한 수의계약으로 전락한 민자사업(BTO, Build-Transfer- Operate)과 로비능력이 수주를 보장하는 턴키·대안입찰방식 등으로 보장받고 있으며, 이들은 정부발주 대형 국책사업을 거의 독식하고 있다. 경실련은 잘못된 사업입찰 방식과 소수 건설회사의 폭리 독점 구조의 민자건설사업은 정부에게는 ▲ 건설 경기 활성화로 경기부양, ▲ 재정(예산)투입 없이 기간시설 건설(도로 등)을 가능하게 하고, 민간건설회사에게는 △ 공사수주실적을 올려 향후 정부발주 공사에서 유리한 경쟁우위 조건을 쌓게하고, △ 공사과정에서 막대한 폭리를 얻고, △ 완공 후 운영손실을 보장 받아 사업의 위험이 전혀 없는 등 전혀 사업적 위험이 없게하고, 국민들에게는 ◆ 정부가 낭비한 예산을 세금을 더 내서 메워 줘야하고, ◆ 정부건설 공사보다 몇 배나 비싼 시설사용비(통행료 등)를 지불해야 하는 등 이중삼중으로 부담을 가중시키고 있다. 대구-부산민자고속도로 사업의 폭리 분석 2가지 공사비 규모 1. 대구―부산 고속도로의 계약내용은 직접공사비(=공사에 직접 투입하는 비용) 1조 2천474억, 간접공사비(=공사관리요원의 인건비 등) 3천418억, 이윤 1천468억의 합계인 1조 7천360억원이다. 2. 서울-춘천 고속도로의 공사비는 직접공사비 9천955억, 간접공사비 1천937억, 이윤 1천8억원의 합계인 1조 2천900억원이다. 대구-부산간 민자고속도로 사업의 폭리(이윤) 규모 도급내역과 실행원가(건설회사 내부원가)를 비교한 결과, 실행금액은 전체 공사비 1조 7천360억원의 56.3%에 불과한 9천766억원이고, 사업시행자의 총이득규모는 7천594억원(=1조 7천360억-9천766억)이었다. 총이득규모 7천594억원은 도급내역서상의 이윤 1천468억원의 517%[5.2배]나 높았다. 이와 같은 결과가 발생할 수밖에 없는 이유는 총공사비 대비 공사투입비인 실행원가(자체원가)율이 50%에 불과하기 때문에 가능한 것으로, 간접비용에서 뿐만 아니라 공사에 직접 투입하기로 약속한 직접공사비에서도 엄청난 이득을 챙기고 있기 때문이다. 상기 실행원가에서 다음과 같은 사실을 알 수 있다. (1) 도급계약이윤 대비 실제이윤 규모 : 5.2배 폭리 * 도급계약 이윤 = 1천468억원 * 실제이윤 규모 = 1조 7천360억 - 9천766억 = 7천594억 * 도급이윤 대비 이득율 = 7천594억 ÷ 1천468억 = 517% (5.2배) (2) 사업자 투입비 대비 실제이윤 규모 : 7.3배 폭리 * 투입비용 = 1천46억 * 실제이윤 규모 = 1조 7천360억 - 9천766억 = 7천594억 * 투입대비 이익율 = 7천594억 ÷ 1천46억 = 726% (7.3배) 특히 토공사(깎기, 운반, 쌓기)와 터널공사(암반뚫기, 콘크리트 바르기 등)의 직접공사비 하도급율은 각각 49.9%, 58.6%로서 흙을 깎고 덤프로 운반하는 작업과 관련된 공사에서의 가격부풀림이 월등히 높음을 알 수 있다. 특혜구조 분석 대구-부산민자고속도로 건설사업에서 볼 수 있듯이, 사업시행자는 계약내역상의 이윤보다 최소한 5배가량 많은 이윤을 챙기고 있으며, 실제 사업시행자가 투입하는 비용과 대비해보면 그 이득 규모는 가히 상상을 초월하고 있음을 알 수 있다. 그렇다면 어떤 이유로 민자사업의 이득규모가 일반적인 재정고속도로 건설사업보다 비교할 수 없을 만큼을 이익을 남길 수밖에 없는가? 결론은 민자사업은 사업자선정과정에서의 경쟁부재와 형식적인 심의 절차 및 가격검증시스템이 전혀 가동되지 않았기 가능했다. 아울러 민자사업은 엄청난 재정이 투입됨에도 불구하고 정보공개가 전혀 이루어지지 않고 있어 민자사업에 대한 분석이 매우 어려웠다. 현재 민간투자법령에 따른 사업절차진행과정은 다음과 같으며, 심의위원회는 각 단계에서의 심의 및 의결권을 가지고 있다. 분석결과 대구-부산 민자고속도로 건설사업의 실행원가(원가)을 분석한 결과, 사업시행자는 총공사비 1조 7천360억 중 44%를 이익금으로 챙기고 있었으며, 이는 당초 책정된 이윤보다 무려 5.2배나 높은 규모다. 즉, 사업시행자는 총공사비의 56%만으로 민자고속도로 공사를 완성할 수 있음을 이미 알고 있었고, 그럼에도 불구하고 불구하고 총사업비에 맞추어서 도급내역서를 엉터리로 작성하였던 것이다. 건설사업의 실행원가란, 실제로 공사를 수행하는데 소요되는 비용을 산출 작성한 자료로서 각 현장의 담당자는 본사에서 작성한 실행원가의 범위안에서 공사를 완성해야 하는 의무를 지게 된다. 따라서 실제 하도급내역은 실행원가보다 높게 가격이 결정되는 경우는 매우 드물며, 하도급단계에서는 치열한 가격경쟁이 이루어지므로 실행원가을 초과하는 경우가 발생하기 어렵다. 특히 사업시행자는 직접 공사에 투입키로 약속한 직접공사비 1조 2천474억에서도 34%인 4천248억을 떼먹고, 그 나머지인 8천226억만을 투입하였을 뿐이다. 이처럼 직접공사비에서 떼먹은 규모는 사업시행자의 총이득규모 7천594억의 절반을 넘는 규모로서, 직접공사비가 부당이득을 위한 도구로 전락되었음을 알 수 있다. 민자사업은 기본적인 경쟁구도가 형성되지 않는 특혜사업으로, 재벌급 대형 건설업체들만 독점적 잔치상으로 전락했다. 기본적인 사업절차는 “(예비)타당성조사→사업계획→기본·실시계획→토지보상→경쟁입찰”의 과정을 거쳐 사업자(시공자)를 선정하여야 한다. 설령 타당성조사를 거쳐 실시계획이 완료되어 사업을 착수할 수 있는 경우라도 경쟁방식으로 사업자가 선정되지 않는다면, 정부(주무관청)로서는 단독 사업제안자와 협상을 진행하여야 하므로 정확한 검증이나 유리한 결과를 전혀 기대할 수가 없다. 혈세가 단 한 푼이라도 투입되는 사업이라면 경쟁유도는 불변의 진리라 아니할 수 없다. 그러나 민자사업의 핵심부서인 기획예산처 자료에 따르면, 2004년 8월 당시의 37개 민자사업 중 31개 사업에서 어떠한 경쟁도 이루어지지 않았다. 즉 재벌급 대형건설회사들은 서로간에 컨소시엄을 형성하여 각각의 민자사업에 단독으로 참여하고 있었으며, 여기에 동원된 방법은 경쟁회피를 위하여 경쟁가능업체끼리 하나의 컨소시엄(공동도급방식)을 만드는 것이었다. 그 결과 재벌급 건설회사들은 수조원의 사업비가 소요되는 대형 국책사업들을 수의계약방식으로 따내는 기막힌 사태가 발생하고 있다. 정부는 민자사업 총사업비의 70%이상을 재정지원 명목으로 특혜를 주고 있지만, 총사업비에 대한 어떠한 가격검증시스템도 없다. 재정고속도로 건설사업은 가격경쟁을 거쳐 시공자를 선정하므로, 평균낙찰율이 62.4%에서 결정되고 있다. 즉 정부가 만드는 설계가격이 실제 시장에서 거래되는 가격의 절반정도에 불과한 것이다. 대구-부산 민자고속도로 사업시행자의 실행율이 56%(=실행원가9천766억÷총공사비1조7천360억)라는 사실을 볼 때도 정부가격이 2배 가까이 부풀려져 있음을 거듭 확인할 수가 있다. 이로서 우리는 재정고속도로에서는 정부가 산정한 가격이, 민자고속도로에서는 사업제안자가 산정한 가격이 실제 시장가격보다 엄청나게 많이 책정되어 있음을 충분히 알 수 있다. 그렇다면 정부와 주무관청은 민자사업의 경우에 엄격한 가격검증시스템을 가동하여야만 하는데, 재정지원이라는 빌미로 혈세를 동원하면서도 민자사업의 총사업비에 대한 검증시스템을 전혀 갖추지 않고 있으며 그러한 계획도 없다. 수 조원 사업에 대하여 어떻게 가격검증을 전혀 하지 있을까? 민자사업의 추진절차를 보면 알 수 있는데, 민자고속도로는 사업시행자의 제안가격을 그대로 협약체결 총공사비로 받아들이고 있기 때문에 가능하다. 심의·의결기능을 담당하고 있는 심의위원회는, 기획예산처장관과 주무관청의 차관들, 기획예산처장관이 위촉한 민간인들로 구성되어 있어 제대로 된 심의자체가 불가능하며, 가격검증을 할 수 있는 전문가들은 심의위원으로 위촉될 가능성은 전혀 없다. 총사업비와 사업시행자가 결정된 이후에야 환경·교통영향평가를 실시하는 특혜 절차 및 사업시행자에게 토지수용권을 부여하는 등 특혜권을 남용하고 있다. 2004년 10월 26일자 감사결과에 따르면, 민간이 제안한 -서울-춘천간 민자고속도로 건설사업의 교통수용예측보고서가 2배가량 부풀려져 있다고 한다. 부풀려진 교통량은 사업타당성을 확보하기 위한 것일 뿐만 아니라, 완공 후 운영과정에서도 지속적인 혈세를 공짜로 지급받기 위하여 속칭 전문가집단들이 동원된 결과이다. 그런데도 주무관청과 심의위원회는 어떠한 문제제기도 하지 않았는데, 이는 심의위원회가 제기능을 전혀 하지 않고 있음을 거듭 확인해 준다. 그리고 민자사업에서는 사업시행자에게 토지수용권을 인정해주고 있어, 재벌급 사업시행자들은 자신들의 이익을 위하여 개인재산을 침해할 수 있는 특혜까지 제공받고 있다. 운영단계에서 조차 운영수입보장이라는 특혜 제도를 만들어, 국민들의 혈세로 지속적인 이득을 챙겨주고 있다. 1월 18일 기획예산처는 민간제안사업에 대하여 운영수입보장을 폐지키로 하였을 뿐, 정부고시사업에 대해서는 여전히 운영수입을 보장하고 있다. 그 법적근거는 민간투자법 시행령 제37조 ‘실제운영수입(=수요량×사용료)이 실시협약에서 정한 추정운영수입보다 현저히 미달하여 당해 시설의 운영이 어려운 경우’이다. 사업시행자가 책정한 통행량(수요량)에 대한 책임을 정부가 부담하는 것은 있을 수가 없다. 만약 실제통행량이 실시협약의 통행량에 미달한다면 이는 교통수요예측이 엉터리라는 것인데, 그 과정에 참여한 용역기관과 심의위원회에 대하여 책임을 물어야 한다. 정부는 지난 수년간 혈세를 털어 사업시행자에게 운영수익을 보장해 주었으며, 민자사업 추진절차를 거슬러 올라가면 모든 과정에서 엉터리 심의가 이루어졌음을 알게된다. * 실제이윤 규모 = 1조 2,900억 - 8,050억 = 4,850억 * 도급이윤 대비 이득율 = 4,850억 ÷ 1,008억원 = 481% (4.8배) <민자사업(고속도로)이란?> 민간의 자본으로 사회간접시설(도로, 철도, 항만 등)을 만들게 하고, 이후 운영과정에서 투자 비용을 회수하도록 하는 사업방식이다. 이 제도는 ‘민간투자법’에 근거하고 있으며, 정부가 재정투자없이 민간의 창의력과 효율성을 활용하여 기간시설을 건설할 수 있다 이유로 도입되었다. 그러나, 이 제도는 시설완공 후 운영 중 민간사업자가 입는 사업손실도 정부가 ‘최소운영수입’을 보장해 주면서 대형건설업체 위주의 컨소시엄들이 대부분 단독으로 사업자로 지정되었고, 고속도로 사업의 경우 민간사업자가 건설과정의 폭리를 취하면서도 오히려 높은 통행료를 징수하여 사업비의 적정성 및 운영수입 보장에 대한 특혜 논란이 끊이지 않고 있다.